吳亞平
十九大對我們國家到本世紀中葉的發展提出了新的方略，新的發展理念，從高速增長向高質量發展，高質量發展內涵非常豐富，總體來講，我認為應該說高質量發展是為現階段的社會基本矛盾服務的，解決當今社會的基本矛盾。這個基本矛盾就是怎么樣才能更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，所以我們要青山綠水，我們要很好的環境，我們要高質量的產品。我們現在收入高了，我們要有更加美好的生活需要，這是高質量發展的要義。
城投轉型實質上說的改革，改革的目標還是要發展，目的是要實現可持續發展。城投公信力的背后是城投對公眾形象和行為主體的影響力。我認為當前深入研究破解城投轉型和可持續發展的核心關鍵主要是與十九大精神密不可分。
一、認清新時代、新形勢、新任務
在新時代，對于融資平臺公司(包括城投公司和單純融資平臺)發展來講的話，我們面臨新的形勢也有新的要求，我們要提高認識、貫徹落實。第一是守住不發生金融風險的底線，系統性金融風險有三大原因：
第一大原因是我們地方政府的債務規模，地方政府的債務風險，地方的財政有沒有承受能力，這是非常重要的風險來源。第二大風險來源是金融體系內部的，包括影子銀行和互聯網金融。第三大源頭是國企的債務。我個人理解，這三大源頭其實都與融資平臺公司有緊密關系，地方政府的債務，在中央下發的27號文里面，實際跟我們地方融資平臺隱性債務是緊密相關的，我們的地方隱性債務、包括城投，包括各種產業投資基金確實像一個黑箱子一樣。我們現在正在打開黑箱子，看看這個隱性債務到底有多大，現在都在申報和甄別，按照審計部門要求在申報。有的債務來講就是政府的，是融資平臺公司幫助政府籌集的。還有國有企業的債務或杠桿。按照中央的要求，國企改革的發展方向，一類是商業類的國企，一類是公益類的國企。從大的方向來講，從總體上看，公益性國企主要是為老百姓提供公共服務的，提供生產和生活條件的公共服務類國企，所以是公益性國企，這是融資平臺公司存在的意義，存在的必要性。還有金融體系內部的互聯網金融，這或許和城投沒有多大聯系，但是影子銀行，在融資平臺公司里除了銀行貸款和發債等融資體系之外，還是有其他債務融資的。所以要防范金融風險，這三大源頭都是和城投公司或融資平臺的下一步發展有重要聯系。
面對新時代新形勢和新要求，十八屆三中全會提出了非常重要的改革目標，叫促進國家治理體系和治理能力現代化。按照這個目標要求，在城市基礎設施建設領域，特別是在公共服務領域，我認為要重新塑造政府和企業、金融資本三者之間的關系。我們知道，城投公司以前發債，俗稱城投債。但就投資人來講，這個發債主體不太看，也不看項目本身好差，雖然有的項目本身也很差，但從城投債一級市場投資人來講不看。他們看的是什么?看的是政府，看的是政府有沒有抗風險能力，有沒有這個能力還本付息。所以很多投資人，包括銀行，實際上城投債的投資人也主要是銀行，因為我們國家的金融資產主要在銀行體系。這實際上存在很大的問題。就投資來講的話，金融資本不管是債權投資人還是銀行，要看什么?大家知道，這些金融資本實際上主要就看我們的地方政府，到底是什么樣的政府，有沒有能力還債包括本地GDP總量和增速是多少，地方的綜合財力是多少，還會增長多少。如果看這些指標還可以，就給融資平臺公司這類企業貸款。所以這個關系實際上把政府、企業和金融資本，各自應該承擔的責任，應該承擔的義務，本來應該做好的事就混淆了。長期以來，城投公司和國有企業也是這樣，特別是政府和城投公司，是老子和兒子之間的關系。企業不太注重效益，甚至養不活自己，政府也拿企業沒轍;而企業幫政府背債，然后政府沒錢，企業也只能自己解決。從銀行等金融資本看，銀行本來跟政府之間是沒有交易的，沒有說哪個政府部門包括納入政府預算內的機關和納入政府預算的一些事業單位說找銀行借錢了，所以政府和銀行之間沒有直接交易甚至也沒有提供擔保。那下一步改革就好理解了，政府是政府，政府是考核國有企業或融資平臺，看其幫政府做公共服務的績效如何：服務做得好，我會給你錢，比如付費或者補貼;同時金融資本看到企業做好了公共金融服務，政府考核后能拿到政府的付費或補貼，說明企業的項目能掙錢的，所以對城投企業有信心，當然愿意給企業貸款或買城投公司的債券。這是新時代對理順地方政府-企業-金融資本三者關系的一個新的要求。
二、深入明晰城投轉型改革內涵
融資平臺公司如何轉型和改革，中央在十九大報告里面對改革有非常明確的要求，第一方面是要遵循國企國資的改革要求。對此，中央有一個系統性改革部署和要求，即1+N的改革文件體系。1就是2015年黨中央國務院發布的關于國企改革的指導意見，后面的N當然是指相關配套的一系列文件或改革措施。N有很多的事情要做，不是說完全是國務院國資委來管，實際上是有各部門的分工，包括混合所有制改革，也包括國有資本投資公司和運營公司的分類改革。
第二個方面是看投融資體制改革。我覺得這對下一步基建投融資的影響是非常大。根據2018年的統計數據，基建投資即基礎設施建設投資增速2017年是19%，而上一年前十個月，確實是投資增速斷崖式的下降，今年前10個月基建投資增速不到5%，只有3.7%，地方的基建投資甚至絕對值下降了，說明城投公司的活兒少了很多。但是原因在哪里?恐怕是多方面的，包括PPP項目清理，包括人民銀行等部門頒發的資管新規的影響，也確實都有。但我覺得從城投公司來看的話，中央關于投資體制改革特別是投資在經濟發展中的地位和作用，無疑也直接影響城投公司。中央對投資的作用的新提法是發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用。我們知道，經濟學上有一個叫木桶的理論，就是說一個木桶所能盛的水量不是看木桶中最高的，而是看最短的木板。所謂發揮優化供給結構的意思，就是投資的重點是要把最短的木板補上，就是我們的補短板、強弱項。這個短板補上去之后，整個經濟體的供給能力，就是木桶的裝水能力才會得到很大提升。而僅僅是補短板或是把最短板補齊的話，對投資的總量需求就會小很多。這是我理解中央對投資體制改革新的要求，對下一步我們基建投資乃至整個固定資產投資總量需求的影響。從長期看，這個影響是非常大的。所以未來我們固定資產投資包括基建投資不是要大水漫灌，不是非要保持增速在10%以上甚至像原來一樣達到20%以上。我認為，未來幾年固定資產投資增速不跟GDP增速同步增長，甚至保持比GDP增速更低一點，我覺得都可以接受，就是說投資的弦不必要繃太緊。而如果投資增速真是低于GDP增速的話，對城投的投資需求影響會比較大。
第三個方面，財政體制改革。財政體制改革的內容也不少，包括理順中央和地方財政關系，當然這點地方政府管不了。但后面的一項改革措施對地方政府和城投公司還是影響非常大的，即要建立規范透明約束有力的預算管理體制，從而管控好地方政府債務。這實際上還要求，對融資平臺公司和城投類國有企業的債務，要去甄別，看看有多少過程地方政府的隱性債務，又有多少是融資平臺公司自己應該承擔的債務。所以這點對城投或融資平臺的影響比較大，而且長遠。
第四個方面，金融體制改革。做投資和項目，不是有多大投資需求就有多大融資供給，供給和需求往往是不匹配的。在我們國家這個階段，城鎮化率58%多點(2017年末數)，發達國家普遍在百分之七八十以上，我們與這些國家差接近20個百分點。我國城鎮化率提高一個百分點差不多就是新增近1400萬城鎮入口。20個百分點，需要解決多少人的城市化或農民工的市民化問題。讓農村的居民變成真正意義上的城鎮居民，顯然需要非常大的發展空間。所以，我們的基礎設施和公共服務設施還是現階段的短板，需求比較大的。但這些需求怎么變成一個有效的需求，需要金融的供給或投融資落地。從國家金融體制改革的方向來講，包括城投公司的投資需要來講，要解決融資供給的問題。
三、找準城投轉型定位發力點
解決城投轉型定位問題我認為應該分為三個方面內容：
一是從大的背景來講，城投公司的轉型，一定要站在整個地方基礎設施的投融資模式轉型的大背景下去思考這個問題。在這個投融資模式轉型的大背景下，我們怎么尋找城投公司或融資平臺公司新的定位，尋找新的發展方向。第二是城投公司轉型發展的思路和要點。第三是城投公司如何謀劃或選擇適合投資的項目。城投公司存在的一個最重要的標志或理由就是要幫助政府做地方政府做不好的、做不了的基礎設施建設項目，所以除了能力化解企業的存量債務之外和解決公司的源頭上的法人治理結構之外，最重要的是城投公司要謀劃好投資項目，把項目謀劃好，由增量項目去帶動存量資產，從而實現轉型和可持續發展。
關于推動地方基礎設施的投資模式轉型方面，這幾年國家出了很多相關文件，我把地方的投融資模式轉型的標志性起點，叫2010年的國發19號文。起因是2008年國際金融危機對我國經濟發展影響很大，當時為了穩增長，“緊急”出臺了四萬億投資刺激計劃。到2009年，地方政府組建了很多融資平臺，其實很多都不適合叫融資平臺公司了，很多純粹就是一個二傳手，就是幫助地方政府從銀行融資的二傳手。由此也確實引發了很多問題，如債務規模膨脹、債務主體責任不清。接下來的2010年，國務院就出臺了2010年19號文。以此文為標志，拉開了地方投融資模式和政府融資平臺公司轉型的序幕。此后，基本上一到兩年時間國家就會出臺非常重要的跟地方融資模式轉型包括融資平臺公司融資直接相關的重要文件，像銀監會2011年、2012年、2013年連續出臺了融資平臺公司監管的文件，對融資平臺公司實行清單管理制度，納入這個清單或籠子的融資平臺公司，其新增融資會受到很大的制約。目前這個籠子里面有八千多家融資平臺公司，高峰的時候有一萬多家，現在還少了二三百家。一旦進了這個籠子里面，相對來講，下一步融資非常困難，所以融資平臺公司轉型的重要的標志或最重要的一步，要出這個籠子，出這個銀監會的籠子。
到了2014年，國務院又出臺了國發43號文，雖然文件的主要目的是為了加強地方政府債務管理，但很多內容都直接涉及到融資平臺公司發展。到了2017年，財政部和國家發展改革委等相關部門又聯合發布財預50號文，直指融資平臺公司的市場化轉型，要求剝離政府融資職能，特別是列出了很多很詳細的禁止類條文來約束融資平臺公司的行為。梳理2010年以來的所有這些相關文件，我認為一方面就是地方融資平臺要轉型，要市場化轉型，不能完全依賴政府信用融資，不能靠政府出具融資擔保，甚至再給一個會議紀要?？陀^地說，地方政府保函和會議紀要從法律上講沒有多大意義，雖然銀行可能也比較看重，但從我個人來講的話，只是銀行自身的心里安慰而已，看看2018年下發的關于隱性債務的中發27號文件，就知道完全沒有必要了，也完全沒有意義，還給自己和別人增加麻煩、增加風險。這樣違法違規的融資平臺公司，基本一抓一個準，比如說，地方政府的會議紀要里面有沒有指定融資平臺公司干什么事尤其是融資的事，還有財政給政府報的文件材料內容里沒有說政府對保證銀行需要怎么樣做，因此我認為這些東西完全沒有必要出了，否則就是給自己找事。
我認為地方的融資模式轉型實質上就是市場化改革，這是中央提出的國家治理體系和治理能力現代化的一個要求。特別是中央召開改革開放四十年的紀念大會，中央國家機關等各個部門，包括各類研究機構都做了總結性研究。發展改革委投資研究所也做了研究，包括投資建設領域四十年歷程回顧和有哪些可以總結的經驗。我們總結的第一條經驗是市場化，還不是法治化，法治化當然很重要。市場化是我們新時代要長期的，到本世紀中葉的時候還需要堅持市場化方向。我們回顧四十年來的市場化改革，從農村到城市，從產業領域到基礎設施領域，這樣一條主線，市場化改革相對難啃的骨頭主要是在基礎設施領域和公共服務領域，這個領域的市場化程度還是比較低或相對滯后的，市場化的改革依然任重而道遠。這個領域如果還按原來一樣，所有的基礎設施和公共服務和產品都需要政府來做或者都由政府通過融資平臺公司去融資的話，讓融資平臺公司當二傳手融資的話，確實很難有可持續性，因為地方政府的財力包括專業能力都是有限的，不僅不能都做好，而且增加政府的財政負擔，還減少了其他主體特別是民間資本的投資機會。所以這個時候地方投融資模式要轉型。我認為融資模式轉型的一個重要目標，不是說不要政府投資，必要的政府投資當然是需要的，這是政府存在的一個非常重要的必要性。除了必要的政府投資和由政府部門或機構提供公共產品外，政府不要大包大攬，基礎設施和公共服務項目要更多地交給社會資本投資建設和運營。這樣也是把投資機會讓給社會資本包括民營企業和央企和省國有企業等各類投資主體?；卮鹆擞烧l作為投資主體后，我們還要回答融資來源和融資方式改革的努力方向，我認為今后要更多地通過直接融資方式解決基礎設施的融資需求問題，不是說完全替代銀行貸款，而是努力增加直接融資特別是債券融資(也包括穩步擴大政府發債和企業發債)的規模和比重。
(作者為國家發展改革委投資研究所體制政策室主任，研究員)
