丁伯康

一個多月來，關于珠海即將拆除剛剛運營還不滿四年的有軌電車一事，引起了社會公眾越來越多的關注。2021年7月18日，珠海市人民政府辦公室關于調整珠海市人民政府2021年度重大行政決策事項目錄的通知（珠府辦函〔2021〕89號）公布。

從這個文件可以看到，根據形勢變化和工作需要，要求珠海市交通運輸局按照國務院《重大行政決策程序暫行條例》規定的公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等法定程序認真組織實施珠海市現代有軌電車1號線首期項目處置工作，完成時間為2021年1-12月。這也意味著自2017年建成運營不到4年、投資超過20億元的珠海有軌電車1號線即將在年底前拆除。也就是說，這一條曾經作為中國第二大口岸城市和中國優秀旅游城市亮點打造，曾經讓珠海市民引以為傲的靚麗城市名片，將從此徹底消失。

當然在有軌電車消失的同時，還有20多億的財政資金打了水漂。因此，在當前地方財政收入吃緊，地方債務風險加大，嚴控隱性負債和規范政府平臺融資的大背景下，如何管控好政府項目的投資決策風險和財務風險，不僅十分重要也非常緊迫。這不僅需要人們的深入思考，更重要的是要在失敗中汲取教訓。

 一、管控政府項目決策風險首先要看項目可行還是項目可批

說到有軌電車，幾乎每個建造了有軌電車的城市，人們對它的態度評價都基本一樣。有的叫好，有的叫衰；有的說值，有的說不值。然而我認為，對人們所反映出的態度和評價如何看待并不重要，因為社會之大，各人有各人的站位，各人有各人的想法。但是，我們最應該關注的是城市有軌電車項目本身，從投資、建設到運營和服務，現在和未來，是否最終會達到政府投建該項目時的預期目標，包括社會效益、經濟效益和環境效益三方面的目標。是否已經達到、基本達到，抑或根本無法達到這些目標。我們需要尊重的是現實，而不是假象。畢竟過去的都已過去，只是在未來不要再有類似的事情再度發生。

從珠海有軌電車拆除這個耗費巨大且艱難的決策過程，我們可以看出，如果地方政府在項目投資決策的前期，就本著實事求是、依法規范和科學專業的精神，對項目的可行性進行深入研究，那么這樣的悲劇就會避免。也就是說這個項目的可行性研究，是否本著對政府、對城市、對公眾、對項目本身高度負責的精神，進行了深入的研究和分析。還是只是為了迎合某些方面的需要，以可批性為目的，不負責任、說假話空話，搞出來的東西。那么在這個項目運營之日，就是虧損和失敗之時，也就不足為怪了。特別是在今天，我國經濟社會發展都已進入到高質量發展新階段，如果還是采取官僚主義、紙上談兵、人為臆造、憑空猜測等脫離實際的做法，那么不僅會禍害地方，禍害社會，也會禍害自己。

因此，為進一步防范和加強對地方政府投資風險的管控，對城市重大基礎設施和公共服務項目投資時，首先地方政府領導的決策觀念需要轉變。要站在我國高質量發展的大局和地方經濟社會全面健康發展的全局，以實事求是、依法規范和科學專業的態度，嚴格要求有關部門和單位，認認真真、踏踏實實的做好投資項目的可行性研究，優先把好投資決策這一關。

二、管控政府項目財務風險重要問題是算好項目投入產出三本賬

要算好政府投資項目投入產出這本賬，重點是提高城市建設規劃的科學性和項目布局、項目建設的合理性，把好政府投資項目的規劃關、設計關，從源頭上提高城市基礎設施和公共服務項目投資的合理性，算好社會效益、環境效益和經濟效益三本賬。

就如珠海市現代有軌電車1號線，首期于2013年9月正式開工，2017年6月開通試運營。運營初始就由于供電技術缺陷、故障頻發，線路客流量少、運營成本高，持續技術改造未達到預期要求。到現在也未能發揮軌道交通應承擔的社會功能。其次，珠海有軌電車運營成本也比較高。經測算目前每人次的運輸成本（含資產折舊）約 67 元。加上部分車輛長期缺件不能運營，和本身車輛維保成本高（經市場詢價費用約 360 萬元每列），而有軌電車 1 號線首期自開通試運營至 2020 年底票款收入合計才 387 萬元?？上攵?，沒有對項目整體運營情況、包括運營、維護費用的科學、精準測算，那么出現運行難以為繼的窘境也就是不可避免的。

對于政府投資項目，一方面我們需要通過構建良好的政府投入產出結構，采取合理的投資建設模式，包括項目投資主體選擇、項目投資結構設計、城市資源利用和償債來源等，算好環境效益和社會效益兩本賬；另外一方面，還需要一套科學的運營管理方案，包括運營管理主體構建、經營計劃，技術和管理方案等，精細算好項目運營管理的經濟賬。

特別是對于那些技術和運營難度大、日常維護要求高的項目，更需要從降低政府運營風險，最大限度的將投資風險、建設風險、運營風險等與社會機構進行分攤的角度，建立起合理的全生命周期的風險防范機制。這實質是政府和市場化企業之間如何形成優勢互補，在投資和社會事務方面，充分發揮政府的信用、組織及服務功能，而在具體建設、運營方面，則發揮市場化企業的資金、技術、人才優勢，雙方由此形成合力。

三、建立風險共擔機制是管控政府項目投資風險的有效方法

政府投資項目類型復雜，涉及范圍廣，管理難度大，因此針對項目類型，建立分層次、多樣化的利益共享、風險共擔的風險管控機制十分重要。政府投資項目根據其運營特性，一般分為公益性、準經營性和經營性三大類。其中根據項目投資規模、服務對象、價費政策、運營成本、技術和管理要求等，在運營管理、收益程度等方面的差異也相當大。

對政府投資項目的風險來說，大體又可以分為內部風險和外部風險。其中內部風險主要包括項目的融資、建設和經營風險。外部風險則主要包括項目整體經濟風險、環境風險、相關的政策風險、社會評價及不可抗力因素導致的風險等。因此，對于重大的政府投資項目，為實現項目收益最大化和風險的最小化，就需要根據風險特點由項目所涉及的利益關聯方共同承擔。將風險在政府和各利益關聯方之間進行合理的分配，由最適宜承擔的一方去承擔。只有建立起利益共享、風險共擔的政府項目投資合作模式，才能保證政府投資項目的投入產出預期平衡和良性循環。

因此秉持科學、效率、公平原則，將重大項目的投資收益和投資風險進行科學分配。同時，結合在項目投資決策中，對項目建設、運營的實際投入與產出分析，而不是離開市場規律和人為因素的拍腦袋，來研究和解決問題，那么珠海有軌電車面臨拆除這樣的損失，就不會出現。由此造成的損失，也就不可能只由珠海市人民政府和珠海市民來全部買單。至少，還有哪些當初的專家們，是否也應該承擔一些損失？

所以，對于政府投資項目要管控好決策和投資風險，是需要尊重事實，尊重科學的。用數據說話，按市場規律辦事，才有投資的價值和意義。